En esta edición del ICTJ reporta conocemos en profundidad el trabajo del ICTJ en materia de reparaciones alrededor del mundo.
El objetivo de las reparaciones es reconocer y afrontar los daños sufridos por las víctimas de violaciones sistemáticas de derechos humanos. El programa de Justicia Reparadora del ICTJ ofrece conocimientos y experiencias comparativas sobre reparaciones a asociaciones de víctimas, grupos de la sociedad civil y legisladores de todo el mundo.
A continuación el director del programa de Justicia Reparadora del ICTJ, Ruben Carranza, y el asociado sénior en justicia reparadora Cristián Correa hablan sobre la importancia de que los programas de reparaciones se implementen de forma integrada con otros mecanismos de justicia transicional, como mecanismos de búsqueda de la verdad y justicia penal. Además de dar una visión detallada de los proyectos en los que se encuentra actualmente inmerso el ICTJ, Carranza y Correa exponen en profundidad los rompedores programas de reparaciones que se implementaron en Argentina y Chile, explican cuál es la relación entre comisiones de la verdad y programas de reparaciones y plantean los retos a los que se van a enfrentar en países como Colombia y la República Democrática del Congo (RDC).
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El programa de Justicia Reparadora del ICTJ trabaja en distintos escenarios de justicia transicional del mundo, todos ellos enfrentados a sus retos particulares. A menudo se cree que las reparaciones sólo son una compensación monetaria que se concede a cierto número de víctimas, y a veces son rla única respuesta que se da a violaciones masivas de los derechos humanos, sin recurrir a mecanismos de búsqueda de la verdad o de rendición de cuentas. ¿Podría hablarnos de los desafíos a los que se enfrenta usted cuando intenta que los responsables políticos y otros sectores importantes comprendan en toda su extensión el concepto de reparación?
Al ser un mecanismo de justicia transicional, las reparaciones se componen de una serie de pasos: algunos son zancadas decisivas y otros son más graduales, pero todos conducen a la materialización del derecho a la reparación de las víctimas de violaciones de derechos humanos.
Es importante desengañarse y dejar de presuponer que la justicia transicional es un proceso continuo en el que los programas de reparaciones siempre emanan del trabajo de las comisiones de la verdad o que basta una simple orden judicial para imponer la justicia reparadora.
Se han aplicado medidas de contenido reparador en muchos contextos distintos, que van desde los primeros ejemplos de Argentina, Chile o incluso Sudáfrica hasta transiciones más recientes como las de Sierra Leona, Timor Oriental, Marruecos, Perú y Nepal. Todos esos países han intentado responder a las necesidades específicas de determinados grupos de víctimas, como son los familiares de los desaparecidos, o han ofrecido a diversas categorías de víctimas prestaciones como compensaciones por torturas, asesinatos o agresiones sexuales.
En todos esos casos, lo que con frecuencia calificamos de "programas de reparación" son en realidad un conjunto de políticas adoptadas durante cierto periodo de tiempo por Gobiernos e instituciones judiciales internacionales, que, en circunstancias ideales, reconocen la vulneración de los derechos de las víctimas e intentan reparar sus consecuencias de forma simbólica y material.
Sin embargo, su aplicación práctica no ha sido ideal y en muchos casos, o bien no ha habido reconocimiento, o bien el impacto material sobre la vida de las víctimas ha sido escaso.
¿Qué importancia tiene el "reconocimiento" para un programa de reparaciones y cuál es su contenido preciso?
El reconocimiento de la responsabilidad es un elemento esencial de las reparaciones, que sirve para relacionarlas con otras medidas de justicia transicional como la búsqueda de la verdad, la memorialización, la justicia penal y las garantías de no repetición.
Cuando se trabaja de forma concertada, esos elementos ayudan a dotar de significado y de peso al esfuerzo de reparación. Sin embargo, en la práctica esos elementos no suelen aplicarse de forma integrada. Así que nuestro desafío radica en impulsar el proceso de reparación aun cuando no tenemos el apoyo de otras políticas de justicia transicional.
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Al aplicar las reparaciones, la ausencia de reconocimiento nace de un malentendido: que la compensación, si es que en realidad se da, basta como medida reparadora. Algunos Gobiernos ofrecen dinero a las víctimas, pero sin que el Estado reconozca en modo alguno que no impidió las violaciones de derechos cometidas ni se comprometa a que no vuelvan a ocurrir. |
Lo que es peor, algunos líderes políticos creen que las reparaciones se pueden sustituir por programas de desarrollo.
Esa concepción pasa por alto el hecho de que todos los ciudadanos, sean o no víctimas, tienen derecho a disfrutar del bienestar económico y social que el desarrollo pretende reportar, pero que no todos ellos habrán sufrido las graves violaciones de derechos humanos y de las leyes humanitarias que los programas de reparación pretenden reconocer.
Con esto no queremos decir que la reparación no pueda nunca manifestarse mediante servicios y bienes relacionados con programas de desarrollo fundamental como la educación, la asistencia sanitaria, la vivienda o el empleo. Pero, por sí sola, la forma no puede ser la sustancia de las reparaciones: si entre la provisión y el contenido de esas prestaciones no hay vínculos que las relacionen con las necesidades y experiencias concretas de las víctimas, no llegarán a proporcionar justicia reparadora.
El ICTJ se centra en ayudar a todas las partes interesadas, desde Gobiernos a víctimas, pasando por asociaciones ciudadanas, donantes e instituciones judiciales internacionales, a concebir y poner en marcha programas de reparaciones que reconozcan lo ocurrido, maximicen el impacto de las medidas de reparación sobre la vida de las víctimas y asuman los desafíos políticos y sociales que conllevan ambas labores. Ese trabajo también comporta una especial atención a la aplicación de medidas de búsqueda de la verdad, investigaciones penales, políticas de memoria y reformas institucionales, ya que éstas forman parte del mismo mensaje que da sentido a las reparaciones.
El contexto puede influir enormemente en la forma de abordar las reparaciones. Por ejemplo, el Gobierno de Uganda tiene ahora una nueva oportunidad para ofrecer reparación y reconocer a las víctimas de la guerra y de otros conflictos registrados en el país, dentro de un plan nacional de reparaciones. Entretanto, vemos que en Nepal el único mecanismo de justicia transicional que se ha constituido es el Programa de Ayuda Provisional, que, sin embargo, en varios aspectos importantes no ha logrado responder a las demandas internacionales. Podría usted hacer un repaso de la situación actual y reciente en materia de reparaciones: ¿dónde hay en marcha programas de reparaciones y cuál es la participación del ICTJ?
Anteriormente proporcionamos asistencia técnica a políticos y asociaciones de víctimas involucrados en programas de reparación en Perú, Sierra Leona, Ghana, Marruecos, Irak e Indonesia (Aceh), donde se han aplicado o están aplicando programas de diverso calado, entre ellos un estudio complementario de cuatro años sobre cómo se han aplicado las medidas de reparación colectiva en Perú y cómo las perciben las comunidades que de ellas se beneficiaron. En Timor Oriental, Liberia y Sudán proporcionamos asesoramiento especializado a organizaciones de la sociedad civil, asociaciones internacionales y organismos de la ONU que están definiendo políticas de reparación o haciendo recomendaciones al respecto.
En la actualidad estamos ayudando a diversos sectores en contextos y países en los que se están planteando problemas complejos sobre la formulación o puesta en marcha de programas de reparaciones. Hemos asesorado a la "Unidad para la Atención y la Reparación a las Víctimas", del Departamento para la Prosperidad Social de Colombia, indicando qué pasos son necesarios para aplicar la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. En Nepal, la asistencia técnica solicitada al ICTJ por el Ministerio para la Paz y la Reconstrucción (MPR) sirvió para introducir importantes cambios en las directrices del Programa de Ayuda Provisional (IRP, por sus siglas en inglés), y una publicación reciente ha identificado las lagunas que presenta el PAP y de qué manera podría una política de reparaciones integral ayudar a abordar las causas últimas del conflicto que sufrió el país. En Túnez, durante la redacción de la ley de reparaciones recientemente aprobada, entregamos comentarios pormenorizados a la Asamblea Nacional Constituyente y al Ministerio de Derechos Humanos y Justicia Transicional, además de colaborar con asociaciones recién formadas de detenidos políticos, víctimas y sus comunidades, y también con asociaciones de mujeres para desarrollar su capacidad de actuación.
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En los Territorios Palestinos Ocupados, seguimos dando nuestra opinión sobre la aplicación de los procedimientos de inscripción que organiza el Registro de Daños de la ONU, en relación con la construcción por parte de Israel del muro de separación en Cisjordania. En África recientemente hemos hecho recomendaciones al Sector de Justicia y Orden Público del Gobierno ugandés, una comisión formada por varios organismos para determinar cómo puede comenzar a aplicarse una política nacional de reparaciones. |
En Kenia, el estudio realizado en 2011 para analizar las necesidades de justicia reparadora de las víctimas de distintos periodos de represión y violencia política registrados en el país, que sigue constituyendo la base para debatir sobre reparaciones, se refiere tanto a las víctimas de los actos de violencia ocurridos tras las elecciones de 2007 como a las de regímenes anteriores y supervivientes de violaciones de derechos cometidas durante la campaña de represión de la rebelión Mau-Mau. En Costa de Marfil nuestro trabajo ha comenzado con la presentación de una propuesta de marco de actuación que defina las reparaciones y sirva para coordinar las iniciativas que están promoviendo los diversos organismos públicos para proporcionar unas reparaciones tan urgentes como exhaustivas. Entre ellos figuran la Comisión de la Verdad (CDVR), el Secrétariat National à la Solidarité et aux Victimes de Guerre (Secretariado Nacional para la Solidaridad con las Víctimas de Guerra) y, potencialmente, el Fondo Fiduciario para las Víctimas (FFV) de la CPI, relacionado con el caso Gbagbo. En Sudáfrica hemos redactado un detallado memorando sobre la importancia de una asistencia sanitaria y una educación de carácter incluyente que la Red Sudafricana de Justicia Transicional ha utilizado para analizar las políticas de reparación públicas posteriores a la CVR. En la República Democrática del Congo nos hemos reunido recientemente con jueces y fiscales militares, funcionarios de Hacienda, Justicia y Presupuesto, y con organizaciones ciudadanas para debatir formas de superar los obstáculos prácticos y políticos que plantea la puesta en marcha de las compensaciones para las víctimas que ordenan los tribunales y la posibilidad de ordenar procesos de rehabilitación, restitución y reformas del ordenamiento jurídico y policial con el fin de garantizar, dentro del marco legal vigente en el Congo, la no repetición de los abusos.
Además de abordar casos nacionales, el Programa de Justicia Reparadora se ocupa de las reparaciones emanadas de denuncias penales, civiles o relativas a derechos humanos presentadas en tribunales nacionales y extranjeros. Hemos ayudado a los jueces de las Cámaras Extraordinarias de los Tribunales de Camboya a definir sus competencias en materia de provisión de reparaciones morales y colectivas. En el programa de Colombia hemos analizado las primeras reparaciones surgidas de la Ley de Justicia y Paz. Continuamos atentos a la posible aplicación de la orden de reparaciones de la Corte Penal Internacional en relación con el caso Thomas Lubanga. Redactamos la declaración formal del ICTJ cuando se tramitaron las reparaciones de ese caso y hemos seguido en contacto con el Fondo Fiduciario para las Víctimas (FFV), el Registro de la CPI de la Sección para la Participación y Reparación a las Víctimas (SPRV) y, en colaboración con nuestro programa en la RDC, hemos trabajado con comunidades de víctimas del Congo oriental y con los abogados congoleños que representan a las víctimas de violaciones de derechos humanos en ese caso.
A veces se considera que los programas de reparaciones de Chile y Argentina han sido los más eficaces. ¿Podría explicarnos cuáles fueron y hasta qué punto fueron eficaces?
Chile y Argentina hicieron algo que casi nadie había hecho: conceder reparaciones a un amplio abanico de víctimas y abordar las consecuencias de las violaciones de derechos humanos con medidas integrales. Al decir "integrales" me refiero a programas de reparación que ofrecen formas de reparación alternativas a la indemnización económica, como el sistema de atención sanitaria especializada para sobrevivientes y familiares de víctimas de Chile o el de localización de hijos de detenidos políticos o desaparecidos que fueron arrebatados a sus familias de Argentina. En los casos argentino y chileno intervienen tres interesantes factores:
Por su "munificencia", (generosidad) las reparaciones que se aplicaron lograron mejorar las vidas de las víctimas y abordar algunas de las peores consecuencias de las violaciones de derechos que habían sufrido. En Argentina se destinaron cantidades considerables a los programas,lo cual permitió al Estado distribuir durante varios años el impacto presupuestario de un costoso programa de reparaciones. En el caso de Chile, las reparaciones se hicieron en forma de pensiones, lo cual no sólo distribuyó el coste a lo largo de varios años, sino que sirvió para garantizar que las víctimas no cayeran en la pobreza al hacerse mayores.
| En Chile, los programas de reparaciones también incorporaron un plan de atención sanitaria especialmente enfocado a las víctimas, así como un programa de becas universitarias para ellas o sus hijos. En Chile y Argentina, la aplicación de los programas de reparaciones fue acompañada de importantes iniciativas de esclarecimiento de la verdad, reconocimiento explícito de la responsabilidad del Estado, investigación y enjuiciamiento de los autores de crímenes graves y reforma institucional. |
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El compromiso no ha sido perfecto ni continuo en ninguno de los dos países y, en ambos casos, esas políticas han sufrido desde su inicio importantes reveses, que han afectado gravemente a la credibilidad de los programas de reparación (algo que hasta cierto punto sigue ocurriendo). Sin embargo, en comparación con Marruecos, Sudáfrica, Brasil, Guatemala o Uruguay, a la larga ambos países han hecho importantes avances en materia de reparaciones, haciéndolas creíbles. Igualmente, Chile y Argentina han puesto en marcha, a través de procesos de participación, políticas de memoria plasmadas en la construcción de monumentos y museos, lo cual demuestra a las víctimas que los países están intentando aprender de la experiencia y que no las olvidan.
Varias cosas hicieron en parte posibles esas experiencias: la presencia de activas organizaciones ciudadanas y de víctimas, que mantuvieron viva la lucha por la justicia; la existencia de una sólida tradición institucional; la actitud de Gobiernos que comprendieron que la justicia transicional no debía ser un entorno en el que apuntarse tantos políticos, y también la estabilidad política y económica. Son procesos que, sin ser en modo alguno ideales, sí demuestran lo que puede hacerse cuando la justicia transicional y los derechos de las víctimas se toman en serio.
¿Son las experiencias de Argentina y Chile relevantes para otros países que están pensando en aplicar programas de reparación?
No se pueden tomar las experiencias de unos países y convertirlos simplemente en patrón para otros sin tener en cuenta sus diferentes realidades socioeconómicas. Para evaluar en qué medida los países han conseguido responder al derecho a la reparación, la "munificencia" y la exhaustividad que han caracterizado los ejemplos argentino y chileno, hay que tener en cuenta la capacidad de esos Estados para financiar y poner en marcha sus respectivos programas de reparación. Chile ha destinado alrededor de 3.200 millones de dólares a sufragar reparaciones, incluidas las dirigidas a familiares de 3.225 víctimas de desaparición forzada y asesinato, 38.254 de detención y tortura por razones políticas, y 114.225 de despidos políticos improcedentes en servicios o compañías de carácter público. Argentina se comprometió a destinar 1.170 millones de pesos argentinos a indemnizar a un total de 15.573 víctimas de detención prolongada y arbitraria y unos 1.900 millones a los familiares de 7.785 personas asesinadas o desaparecidas, en una época en la que el peso tenía paridad con el dólar estadounidense (algo que posteriormente cambió, a causa de la devaluación).
Por el contrario, muchos de los países, sobre todo del llamado Sur Global, que después de sufrir conflictos o dictaduras han intentado aplicar las recomendaciones de sus propias comisiones de la verdad o establecer programas independientes para conceder a las víctimas diversos grados de justicia reparadora, se han visto condicionados por las necesidades enfrentadas del conjunto de sus empobrecidas poblaciones y por la falta de capacidad administrativa para poner en marcha programas de reparación que respondan de manera "adecuada, rápida y eficaz" a las pautas fijadas por la Asamblea General de la ONU en 2005.
En comparación con Chile y Argentina, otros países que han sufrido conflictos como Sierra Leona, Liberia, Timor Oriental y Nepal se enfrentan a obstáculos económicos y sociales más acuciantes para movilizar los recursos y el apoyo político necesarios para poner en marcha reparaciones. Sin la aportación de 3 millones de dólares que hizo el Fondo de la ONU para el Mantenimiento de la Paz, en Sierra Leona (que sacó de su propio presupuesto 250.000 dólares más para ese fin), el programa de reparaciones iniciado en 2009 no habría levantado el vuelo. El Programa de Ayuda Provisional de Nepal, que proporciona indemnizaciones, asistencia médica a heridos y ayuda educativa a familiares de asesinados y desaparecidos durante los 10 años de enfrentamiento entre una milicia maoísta y el Estado, se basaba principalmente en los 23 millones de dólares del Programa de Apoyo Urgente a la Paz (PAUP), concedido por el Banco Mundial. De igual manera, el programa de reparaciones provisional aplicado por la comisión de la verdad de Timor Oriental, conocida por sus siglas en portugués, CAVR, utilizó 10 millones de dólares del BM inicialmente destinados a un fondo para la Capacitación del Gobierno Local.
Sin embargo, es indudable que la falta de voluntad política para superar esos desafíos tiene mucho que ver con esta situación, ya que en Timor Oriental y Sudáfrica sí se han movilizado recursos para ofrecer reparaciones y prestaciones a los veteranos. El éxito relativo de los primeros programas de reparaciones latinoamericanos, como los de Chile y Argentina, se debe en parte a lo que se ha considerado un eficaz proceso de desarrollo de coaliciones entre líderes políticos, asociaciones de víctimas y organizaciones de derechos humanos después de las dictaduras. Esa colaboración no se ha observado, por ejemplo, en Sudáfrica, donde los Gobiernos posteriores al apartheid o bien se han opuesto a las iniciativas de las víctimas para obtener reparaciones de autores de abusos considerados cómplices de las violaciones de derechos del apartheid, o bien han negado a las asociaciones de víctimas la oportunidad de participar en la elaboración de las políticas de reparaciones. Después de un conflicto, en la mayoría de los lugares es más difícil improvisar redes parecidas, sobre todo porque, aun sin combates, todavía siguen latentes tensiones identitarias, de clase o económicas.
Las pugnas ideológicas de la Guerra Fría, que en Latinoamérica enfrentaron a movimientos políticos izquierdistas con dictaduras de derechas, tenían que ver con muchos de los arraigados problemas económicos y sociales en los que se enmarcan los conflictos del África subsahariana y Asia, presentes con posterioridad, o ahora mismo, en procesos de justicia transicional iniciados al término de los conflictos. Sin embargo, en estos últimos casos, el carácter disfuncional y frágil de las instituciones públicas, el grave subdesarrollo económico y las constantes tensiones sociales y políticas exigen formas de elaborar y aplicar las políticas de reparación que aborden de manera estratégica esos retos.
Es probable que retos como esos surjan al intentar aplicar programas de reparaciones en países como Costa de Marfil, Uganda, Túnez e incluso Birmania, que han sufrido conflictos o dictaduras más recientemente. En consecuencia, el trabajo del ICTJ en estos países tendrá en cuenta las experiencias latinoamericanas, pero, y esto es igual de importante, también los distintos legados que han dejado las violaciones de derechos en cada nación y sus peculiaridades económicas.
Colombia está en pleno proceso de negociación con las FARC, intentando poner fin a cincuenta años de conflicto armado. En este caso, no sólo el Estado ha cometido violaciones de derechos, también las FARC, una consolidada fuerza no estatal. ¿Cuál es el enfoque del ICTJ para conseguir que las víctimas reciban la reparación que se les debe?
Por sí sola, ninguna experiencia puede dar respuesta a las complejas preguntas que plantea el contexto colombiano. Sin embargo, desde el punto de vista de la reparación a las víctimas, quizá el principal desafío de Colombia no sólo radique en llegar a un acuerdo con las FARC, sino en garantizar a los habitantes de muchas zonas del país paz, seguridad y condiciones para ejercer sus derechos sociales, económicos y culturales. Para ello hace falta establecer vías de comunicación directas con las asociaciones ciudadanas y de víctimas, con el fin de que puedan alzar más la voz frente a los abusos o incluso para proporcionarles bases para realizar cierta depuración, sobre todo en el ámbito local. Además, esto exige una sólida política de construcción de infraestructuras y de provisión de servicios educativos y sanitarios, y asistencia para el desarrollo económico sostenible en regiones que llevan décadas prácticamente abandonadas por el Estado.
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En la actualidad, el proceso de restitución de tierras permite albergar ciertas esperanzas, siempre que vaya acompañado de una política de desarrollo rural adecuada, pero resulta revelador que sus principales riesgos de fracasar provengan de las amenazas que están sufriendo quienes lideran las demandas de restitución. |
El ICTJ viene ofreciendo asistencia a la Unidad de Víctimas, responsable de la puesta en práctica de las reparaciones en Colombia, informándole de experiencias en otros países. También acabamos de colaborar en la formación del personal de la Unidad, que está difundiendo entre las víctimas los diversos programas sociales y de reparación existentes, algo que puede ser fundamental para que las víctimas ejerzan sus derechos y para difundir el mensaje de que el reconocimiento es clave para las reparaciones. Pero también estamos evaluando cómo se ha aplicado hasta el momento la ley de Víctimas y de Restitución de Tierras de 2011, con el fin de extraer lecciones que puedan servir para mejorar algunos de sus aspectos.
Es esencial que el ICTJ conserve la capacidad de ofrecer asistencia técnica al Gobierno, pero sin perder su independencia. Puede ser beneficioso para el proceso que alguien ofrezca apoyo, ideas, recomendaciones, y también evaluaciones y críticas independientes de las políticas ya aplicadas. Tenemos un equipo muy sólido en Bogotá, que colabora estrechamente con nuestros expertos temáticos, conocedores de otras experiencias, y ésta es una buena combinación para ofrecer asistencia de calidad e independencia, siempre con el necesario conocimiento de la realidad local.
¿Hay algún otro conflicto del que extraer lecciones útiles para los desafíos que afronta Colombia?
Para ofrecer reparaciones y consolidar la paz es preciso ofrecer ciertas condiciones de desarrollo básico a regiones históricamente abandonadas, y también dar voz a la población en cuestión para saber qué piensa sobre la puesta en práctica de esas políticas. Buen ejemplo de ello es el programa de reparaciones colectivas puesto en marcha en Marruecos, que incluyó un programa de desarrollo basado en la construcción de infraestructuras básicas en zonas deliberadamente atacadas por el régimen, así como un fondo para sufragar proyectos presentados por organizaciones ciudadanas de esas regiones.
El programa de reparaciones colectivas puesto en marcha en Perú también ofrece algunas interesantes lecciones, sobre todo porque, aplicándose de forma expeditiva, llegó a casi 2.000 comunidades en seis años. Durante el mismo periodo Colombia no ha logrado materializar complejas políticas concebidas para siete proyectos piloto. Hay que llegar a un equilibrio entre complejidad, exhaustividad y capacidad de aplicación rápida. En Perú, las reparaciones colectivas se plasmaron con demasiada celeridad, sin vínculos sólidos con las políticas de desarrollo regional, pero hay que llegar a un punto medio en el que las reparaciones vayan unidas a políticas de desarrollo regional.
El caso peruano también puede enseñarnos algo sobre la forma de entender las reparaciones. Perú sufrió un conflicto armado interno que, no carente de crueldad y devastación, afectó también a los habitantes de regiones rurales históricamente marginadas. Sin embargo, su Comisión de la Verdad y Reconciliación logró situarlo en su contexto, reconociendo los diversos grados de responsabilidad de la insurgencia y del Estado. Partiendo del reconocimiento de la responsabilidad del Estado, se han concebido reparaciones para todas las víctimas. Ese enfoque ayuda a visualizarlas, basándose en el reconocimiento de sus derechos humanos, no en quién cometió los crímenes que sufrieron. En consecuencia, hay asociaciones que tienen entre sus miembros a víctimas de Sendero Luminoso y también de fuerzas estatales. Reconocer tanto la responsabilidad del Estado como la consideración que merecen todas las víctimas puede servir de ayuda para las negociaciones de paz y para la puesta en práctica de políticas de reparación y restitución de tierras.
En la RDC, después de décadas de enfrentamiento armado, las víctimas no han visto reconocido su sufrimiento y se han quedado sin medios para afrontar sus consecuencias. Las reparaciones para las víctimas de ese conflicto suscitaron una gran atención cuando la Corte Penal Internacional, en su sentencia contra el señor de la guerra congoleño Thomas Lubanga Dyilo, dictaminó que había que concederlas. En vista de la inestabilidad actual, ¿qué pueden hacer el Gobierno congoleño, la sociedad civil y la comunidad internacional para que las víctimas reciban la compensación que merecen?
En la RDC, definir y poner en marcha programas de reparaciones constituye un enorme reto. Al igual que en Colombia, la persistencia del conflicto, unida a la falta de derechos sociales y económicos mínimos, hace imposible la definición de un programa de reparaciones centrado exclusivamente en la compensación. La decisión de la CPI respecto a uno solo de los casos en cuestión complica todavía más las cosas. Dado que Lubanga fue acusado y después condenado por reclutar a niños soldados de su propio grupo étnico, los hema, se le concedieron reparaciones (aún no entregadas) a comunidades de ese mismo grupo, pero, en su mayoría, las víctimas de los demás crímenes de Lubanga, como masacres y violaciones, pertenecen al grupo lendu, que se ha quedado sin rendición de cuentas y sin ver reconocido su sufrimiento.
Después de un conflicto, las reparaciones deben basarse en el reconocimiento de las violaciones de derechos sufridas por las víctimas, no en el bando al que pertenecieron. Pero cuando, por razones penales, se basan en un único caso, limitado a unas pocas víctimas y, lo que es peor, a víctimas que no constituyen una muestra representativa de todas las que sufrieron a manos de ese criminal, las reparaciones, en lugar de contribuir a la paz, la seguridad y la sensación general de que se hace justicia, pueden acentuar las tensiones.
¿Qué diría usted que plantea más problemas: la falta de recursos para sufragar programas de reparación o la ausencia de voluntad política para crearlos y ponerlos en marcha? ¿Ha habido alguna idea imaginativa para la captación de fondos que haya resultado eficaz?
Quizá lo más acertado no sea hablar de falta de recursos sino de cómo se prioriza su distribución y de cómo hay que conjugar las diversas necesidades. Cuando a un Gobierno le preocupa un grupo determinado encuentra el modo de otorgarle prioridad. Por desgracia, este principio suele beneficiar más a los veteranos de la lucha por la independencia pertenecientes al partido gobernante que a las víctimas, y así ha ocurrido en Sudáfrica, Bosnia-Herzegovina, Kosovo o Timor Oriental. En todos esos casos, la concesión de asistencia ha dado más prioridad a los veteranos que a las víctimas, lo cual demuestra que el problema no siempre es de recursos.
Sin embargo, la diversidad de necesidades puede suponer un problema para las reparaciones cuando dichas necesidades tienen que ver con la reconstrucción o con la provisión de servicios básicos como educación y sanidad en regiones enteras del país. Para responder a esas cuestiones hay que examinar todo el presupuesto nacional, no sólo el social. Las reparaciones no deben competir con la educación y la sanidad, pero es preciso analizar todo el presupuesto, incluyendo los salarios de los cuerpos legislativo y ejecutivo o los de las fuerzas armadas. Además, en condiciones de pobreza las políticas de reparación deben adaptarse a las de desarrollo y no considerarse algo aparte. Esto es algo que estamos explorando en nuestro trabajo en Uganda, la RDC, Túnez y otros países.
Si las reparaciones se definen como procesos que proporcionan apoyo sostenible a largo plazo (el que más posibilidades tiene de mejorar la vida de las víctimas), las fuentes de financiación también deben formar parte de políticas que garanticen un flujo constante de recursos. Con demasiada frecuencia los fondos provienen de donantes, algo positivo para garantizar desembolsos únicos, pero no apoyo a largo o medio plazo para programas sanitarios y educativos. Las estrategias de financiación deben encajar en la política de desarrollo económico elegida por cada país.
Las víctimas pueden ver con buenos ojos que se graven fiscalmente algunas actividades, pero es algo que no suele ocurrir. En ocasiones, las autoridades que definen la política económica no son partidarias de imponer trabas: eso fue lo que ocurrió en Sierra Leona con el impuesto a la extracción de diamantes propuesto por la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, que nunca se aprobó. Argentina fue directa al grano cuando se sirvió de bonos de consolidación de la deuda pública para entregar cantidades considerables a las víctimas, pero no previó que seis años después la economía se vendría abajo, y con ella el mercado de bonos. Afortunadamente, para entonces la mayoría de las víctimas ya había vendido los suyos.
También plantea problemas confiar excesivamente en los fondos de donantes o empresas del sector privado o sufragar las reparaciones confiscando bienes a los autores de violaciones de derechos o de corruptelas. El fondo para reparaciones creado en Sierra Leona sólo ha recibido pequeñas aportaciones y, en ese mismo país, las ayudas del Fondo para la Construcción de la Paz se han restringido a proyectos escalonados o reparaciones provisionales de corto alcance. Para sus planes de desarrollo de zonas marginadas y reparaciones colectivas, Marruecos recibió apoyo de la Unión Europea, pero fue sobre todo a causa de la relación especial que el país mantiene con la UE y no es algo que quepa esperar reproducir en otros contextos. En Perú, los recursos obtenidos gracias a la recuperación de dinero envuelto en actividades corruptas y a la aportación voluntaria de las compañías mineras sólo han cubierto una pequeña cantidad del coste total de los limitadísimos programas de reparaciones puestos en marcha en el país.
Animan mucho los extraordinarios resultados alcanzados por las denuncias judiciales y las movilizaciones políticas destinadas a recuperar los bienes de Ferdinand Marcos en Filipinas, pero el programa de reparaciones que va a utilizar esos recursos no se ha aprobado hasta hace poco, 27 años después de la Revolución del Poder Popular. En Colombia, los escasísimos bienes recuperados tras la desmovilización de los paramilitares, cuya entrega es imprescindible para acceder a beneficios judiciales, no bastaron para financiar las primeras reparaciones que aprobó un tribunal para las víctimas de masacres y de otros crímenes cometidos por esos grupos (los bienes recuperados sólo cubrieron el 18 por ciento de las cantidades concedidas por el tribunal, así que el resto tuvo que salir del presupuesto nacional).
Quizá la fuente de recursos más fiable sea precisamente el presupuesto nacional. Una provisión anual puede garantizar la financiación permanente o a largo plazo de los proyectos, lo cual también avala que las reparaciones se abonen mediante servicios ofrecidos a lo largo de los años, en varios plazos o mediante pensiones.
¿Hasta qué punto son importantes las comisiones de la verdad para la preparación de programas de reparación ambiciosos? ¿Se pueden crear buenos programas de reparación sin comisiones de la verdad eficaces? ¿Hay buenos ejemplos de ello?
Las comisiones de la verdad pueden proporcionar una buena base para desarrollar programas de reparaciones integrales y complejos, que respondan mejor a las necesidades de todas las víctimas y a las consecuencias de los crímenes que han sufrido. Al entrevistar a miles de víctimas, y contar por tanto con su colaboración, las comisiones de la verdad pueden hacer recomendaciones basadas en evaluaciones concretas. También pueden proporcionarles la oportunidad de ser escuchadas, de narrar su historia y de verse reconocidas, cuestiones éstas que son muy importantes para las reparaciones y que pueden diferenciarlas de las simples iniciativas humanitarias. Las comisiones de la verdad también pueden aportar un relato que sitúe en su contexto las historias de cada una de las víctimas, ayudando a incorporarlas a todas, no sólo a las de un bando, a las reparaciones, o ayudar a otorgar prioridad a quienes más sufrieron. Finalmente, las comisiones de la verdad pueden servir para recabar apoyos para el importante impulso político que se precisa para poner en marcha las reparaciones y dotarlas de recursos.
Sin embargo, a pesar de su importancia, las comisiones de la verdad no son esenciales para diseñar y poner en marcha programas de reparación, si las condiciones antes mencionadas se pueden propiciar mediante otros procesos de consulta y participación, y si hay voluntad política suficiente para asumir responsabilidades e incluir a todas las víctimas, siguiendo criterios objetivos o compartidos que sirvan para categorizar los crímenes que han sufrido o el grado de vulnerabilidad de cada una de ellas, con el fin de fijar prioridades de manera equilibrada. Por otra parte, en algunos casos puede ser positivo no esperar a las comisiones de la verdad, por lo menos cuando se trata de proporcionar algún tipo de ayuda o reparación provisional a quienes más necesitados están.
Uno de los programas más importantes que se están poniendo en marcha sin necesidad de comisión de la verdad es el de Colombia. Después de varias políticas fallidas, en 2011 la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras estableció el marco para ofrecer reparaciones, tanto simbólicas como materiales, y asistencia humanitaria a víctimas de todos los bandos enfrentados. También podemos mencionar otras importantes experiencias, como las políticas de desarrollo aplicadas en zonas del norte de Uganda afectadas por los combates y por un histórico abandono, que, gracias al Plan de Recuperación y de Desarrollo Pacífico, han incorporado principios reparadores, o diferentes iniciativas que se están debatiendo en la República Democrática del Congo sobre cómo incluir a las víctimas y su situación en los programas de estabilización y desarrollo. Sin embargo, esas iniciativas corren el riesgo de verse políticamente manipuladas o de limitar las reparaciones únicamente a su componente material, sin reconocer responsabilidades o adoptar medidas que garanticen la no repetición de los abusos.
Traducción de Jesús Cuéllar-Menezo
FOTOS (De arriba abajo): En Perú, una mujer anda junto a un cartel que explica un proyecto de reparaciones colectivas. El proyecto consistía en pavimentar una manzana de la calle en el centro urbano de Acomayo, Huánaco, donde se encuentra la clínica del pueblo. CRISTIAN CORREA/ICTJ. En Túnez se ha erigido una escultura conmemorativa en honor a Mohammed Bouazizi. ICTJ, Dos mujeres cocinando en Barranquilla, Colombia. Somn miembros de una organización que trabaja para conseguir reparaciones para las víctimas del conflicto armado. CAMILO ALDANA SANIN/ICTJ. Participantes de un taller sobre reparaciones colectivas en Perú. ICTJ. El juez Lawrence Gidudu de Uganda durante un discurso en la presentación de la publicación del ICTJ "Unredressed Legacy: Possible Policy Options and Approaches to Fulfilling Reparations in Uganda". ICTJ. Miembros de las fuerzas paramilitares colombianas (AUC), durante una ceremonia de desmovilización en Casibare, Colombia. JAN SOCHOR. Un hombre sentado en un centro de atención social en campamento para desplazados internos Mugunga III cerca de Goma, en la República Democrática del Congo. PHIL MOORE/AFP/GettyImages. Niños nepalíes durante una clase en una escuela pública de Ruinibang, un pueblo maoísta en el distrito Terai oeste. JONATHAN ALPEYRIE/Getty.
