Le 12 mai 2023, lors de son récent sommet à Reykjavik, en Islande, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a convenu de créer un mécanisme pour recevoir les demandes de réparation des dommages causés par le crime d'agression russe en Ukraine. La résolution du comité, qui établit un registre international des dommages, met en œuvre une recommandation que l'Assemblée générale des Nations Unies a faite lors de sa onzième session extraordinaire d'urgence sur l'Ukraine en novembre 2022. La résolution a été rejointe par 40 des 46 pays membres du conseil, ainsi que le Canada, le Japon, les États-Unis et l'Union européenne. Le nouveau registre est destiné à recevoir des informations sur les réclamations pour dommages, pertes ou blessures causés par l'invasion de l'Ukraine par la Russie depuis le 24 février 2022; catégoriser les réclamations; et évaluer leur admissibilité à une future décision ou à une indemnisation.
De nombreux partisans du registre saluent sa création comme une étape clé vers la responsabilité des nombreuses violations du droit international que la Russie a commises en Ukraine ou contre l'Ukraine depuis l'invasion. C'est certainement une évolution positive que l'Ukraine et la communauté internationale poursuivent des mesures de responsabilisation au-delà des poursuites pénales, qu'elles ont jusqu'à présent privilégiées plutôt que de répondre aux besoins et aux demandes des victimes. En effet, pour les Ukrainiens les plus touchés par la guerre, une justice centrée sur les victimes implique de multiples recours, y compris une assistance humanitaire basée sur la reconnaissance et la réparation.
Cependant, le registre seul, comme tout autre recours unique, ne suffira pas à remédier à la multitude de dommages causés par la guerre. Les victimes ukrainiennes et leurs défenseurs seraient bien avisés de gérer leurs attentes concernant le registre, compte tenu du processus appliqué pour le créer et de sa fonction proposée.
En ce qui concerne le processus, l'expérience a montré qu'il est crucial d'impliquer les victimes à chaque étape d'un processus de justice transitionnelle, notamment en les consultant sur leurs besoins et leurs demandes de justice et de réparation, avant de décider des initiatives à poursuivre. Pourtant, la création de ce registre a été menée par des décideurs politiques nationaux et mondiaux, d'abord par le gouvernement ukrainien, puis par des organes intergouvernementaux tels que l'Assemblée générale des Nations Unies et le Conseil de l'Europe. Non seulement cela signifie que les victimes se verront offrir une option de réparation dans laquelle elles n'ont joué aucun rôle significatif dans la conception, mais cette approche initiale descendante rendra plus difficile le fonctionnement du registre inclusif, participatif et centré sur les victimes. Bien que le registre ait un bureau satellite en Ukraine destiné à faciliter la communication avec les demandeurs potentiels, il sera situé à 1000 miles de là à La Haye, aux Pays-Bas.
De plus, le registre a un large mandat pour accepter toutes les réclamations relatives aux «dommages, pertes ou blessures», quel que soit le type ou la gravité de l'impact sur les demandeurs. Ainsi, le registre peut recevoir des réclamations pour destruction de biens et pour lésions corporelles, mais la résolution établissant le registre ne fournit pas d'indications sur la manière de hiérarchiser les réclamations ou les demandeurs. Il ne fournit pas non plus d'indications sur les formes d'indemnisation qui peuvent être offertes, en grande partie parce que le registre lui-même n'est pas habilité à statuer sur les réclamations. Au lieu de cela, le registre est destiné à alimenter les réclamations dans un mécanisme distinct qui sera créé pour statuer sur ces réclamations et fournir une indemnisation aux victimes de l'invasion. Le gouvernement ukrainien a proposé d'utiliser des avoirs russes gelés pour financer ce mécanisme d'indemnisation, même s'il n'est pas clair si et comment ces avoirs peuvent être cédés dans les juridictions respectives et, plus important encore, comment le produit correspondant peut être affecté à l'indemnisation des dommages. reconnue et jugée par le mécanisme.
Une dernière raison de prudence vient des expériences passées de mécanismes de réparation et d'indemnisation similaires établis par les Nations Unies, tels que la Commission d'indemnisation des Nations Unies (UNCC) pour l'invasion du Koweït par l'Irak et la Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine (UNCCP). L'UNCC a effectué ses plus gros paiements aux sociétés occidentales et koweïtiennes en utilisant le produit des ventes de pétrole irakien, rendant essentiellement justice au vainqueur, tandis que l'UNCCP a documenté de manière approfondie les pertes des réfugiés palestiniens mais n'a finalement pas fourni l'indemnisation associée à leurs réclamations.
Alors que le Conseil de l'Europe est une organisation régionale d'une importance particulière compte tenu des aspirations de l'Ukraine et représente l'autorité en Europe en matière de développement et de respect des droits de l'homme, les enseignements tirés d'organismes internationaux et nationaux similaires antérieurs devraient être soigneusement étudiés et intégrés éviter les mêmes faux pas qui blessent les victimes et s'appuyer sur ce qui a bien fonctionné.
Le registre est une entreprise ambitieuse: pour répondre même partiellement aux nombreux besoins des victimes ukrainiennes, il doit prendre des mesures pour se centrer davantage sur les victimes au début de ses opérations. Les fonctionnaires du Conseil de l'Europe qui sont chargés d'élaborer les règles internes du registre et du mécanisme de jugement ont une grande responsabilité et possibilité de s'assurer que cet effort bien intentionné n'aboutit pas à un autre mécanisme international créé à distance sans l'implication ou la contribution de les victimes qu'il est censé servir.
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PHOTO : Un homme se tient dans une rue de Kharkiv, en Ukraine, le 3 mars 2022. (Yurii Kochubey/depositphotos)
